對話人

　　最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長李忠誠

　　《法制日報》記者 杜萌

　　對話動機：

　　2011年5月1日是刑法修正案(八)施行之日。最高人民法院、最高人民檢察院在此前3天聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定(五)》，將刑法修正案(八)增加的刑法第四百零八條之一的行為確定為“食品監(jiān)管瀆職罪”。4月29日，最高人民檢察院下發(fā)通知，要求各級檢察機關(guān)認真貫徹刑法修正案(八)，將依法嚴懲危害食品安全的違法犯罪與查辦國家機關(guān)工作人員在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪緊密結(jié)合起來。如何準確理解和把握食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪構(gòu)成及法律適用的重要性？《法制日報》記者與最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長李忠誠就此進行了對話。

　　□對話

　　“食品監(jiān)管瀆職罪”由來

　　記者：刑法修正案(八)中的“食品監(jiān)管瀆職罪”概念具有什么樣的定義。

　　李忠誠：食品監(jiān)管瀆職罪是指負有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的行為。

　　記者：刑法修正案(八)規(guī)定的食品監(jiān)管瀆職罪主要是發(fā)生在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的濫用職權(quán)和玩忽職守這兩種行為，而濫用職權(quán)和玩忽職守兩種行為已經(jīng)為刑法第三百九十七條確定為犯罪，即濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。通常的理解是，完全以可順理成章地規(guī)定為“食品監(jiān)管濫用職權(quán)罪”和“食品監(jiān)管玩忽職守罪”，為什么“兩高”在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑法〉確定罪名的補充規(guī)定(五)》中不將刑法第四百零八條之一確定為“食品監(jiān)管濫用職權(quán)罪”和“食品監(jiān)管玩忽職守罪”，而確定為食品監(jiān)管瀆職罪？

　　李忠誠：“兩高”確定這一罪名的司法解釋是刑法修改以來長期實施經(jīng)驗的總結(jié)。在我看來，這是為解決司法實踐遇到的問題而做出的不得已的選擇。因為在司法實踐中，人民檢察院以濫用職權(quán)罪起訴到法院的案件，有些法院卻以玩忽職守罪定罪判刑，檢察機關(guān)與人民法院在類似案件的罪名認定上產(chǎn)生了分歧。

　　記者：為什么會出現(xiàn)這樣的分歧？

　　李忠誠：從上述兩罪的犯罪構(gòu)成表述看，兩罪的主體、客體和法定刑都相同，區(qū)別的關(guān)鍵是主觀過錯和客觀行為。從主觀過錯來看，濫用職權(quán)的主觀過錯為故意，而玩忽職守的主觀過錯為過失。從客觀行為來看，濫用職權(quán)是指國家機關(guān)工作人員超越職權(quán)違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，而玩忽職守是指國家機關(guān)工作人員嚴重不負責(zé)任、不履行或者不認真履行職責(zé)的行為。

　　在司法實踐中，濫用職權(quán)罪中的違反規(guī)定處理公務(wù)與玩忽職守罪中的不履行或者不認真履行職責(zé)容易產(chǎn)生認識分歧。違反規(guī)定處理公務(wù)，其客觀上也可能表現(xiàn)為不履行或者不認真履行職責(zé)，這就與玩忽職守的行為相近或者相同。

　　記者：如果一定要對此有所區(qū)分的話，怎樣把握區(qū)分界限？

　　李忠誠：區(qū)分的關(guān)鍵在于行為人主觀方面的心理狀態(tài)。如果行為人不承認涉罪時的心理狀態(tài)，則司法機關(guān)很難從客觀行為來推知其主觀過錯。即使有所推定，當(dāng)事人不承認，其案件定性也容易產(chǎn)生分歧。由此，司法實踐中檢察機關(guān)按照濫用職權(quán)罪起訴的，法院卻判決玩忽職守罪，從而使嚴肅的法律適用問題變得爭議不斷，難以把握。為解決司法實踐中的這一問題，將食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)與玩忽職守的行為歸為食品安全監(jiān)管瀆職罪，避免因司法機關(guān)之間認識分歧而影響更為有效、及時地查辦食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪。

　　對單位個人都要追究責(zé)任

　　記者：什么是“食品監(jiān)管職責(zé)”？

　　李忠誠：食品安全監(jiān)管職責(zé)是指法律法規(guī)規(guī)定食品安全監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行食品安全監(jiān)管的職權(quán)范圍與職責(zé)要求，包括食品安全監(jiān)管機關(guān)為有效推動食品安全監(jiān)管工作制定的相關(guān)工作職責(zé)?！吨腥A人民共和國食品安全法》已于2009年6月1日起施行，這部法律對食品安全監(jiān)管全程包括從食品安全事故發(fā)生前的監(jiān)管和事故發(fā)生后的監(jiān)管都做出了明確規(guī)定，違反這些規(guī)定的行為即為食品監(jiān)管的瀆職行為。

　　記者：食品涉及生產(chǎn)、銷售、流通、餐飲服務(wù)活動等多個環(huán)節(jié)，食品安全監(jiān)管非政府某一部門能夠統(tǒng)攬。食品安全法將食品安全的監(jiān)管工作賦予了衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的工作人員。檢察機關(guān)在查辦食品安全事故案件時是不是會遇到很大困難？

　　李忠誠：食品安全事故發(fā)生后，倘若有關(guān)監(jiān)督管理部門的工作人員為了隱瞞事實真相、逃避責(zé)任追究而“弄虛作假，不報、緩報、謊報或者授意指使、強令他人不報、緩報、謊報情況，導(dǎo)致重特大事故危害后果繼續(xù)、擴大、或者致使搶救、調(diào)查、處理工作延誤”等等，這些瀆職犯罪行為都需要檢察機關(guān)一一查辦。如果食品安全事故造成的后果與國家機關(guān)工作人員的瀆職行為有關(guān)聯(lián)，則國家機關(guān)工作人員就要承擔(dān)刑事責(zé)任，不論這個危害后果是誰直接造成的?！吨腥A人民共和國食品安全法》第七十五條規(guī)定，“調(diào)查食品安全事故，除了查明事故單位的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)查明負有監(jiān)督管理和認證職責(zé)的監(jiān)督管理部門、認證機構(gòu)的工作人員失職、瀆職情況”。這說明發(fā)生食品安全事故后，既有一個追究事故單位和個人的責(zé)任問題，也有一個追究對造成事故單位有監(jiān)管職責(zé)的管理部門國家機關(guān)工作人員瀆職責(zé)任的問題。

　　記者：據(jù)了解，在追究國家機關(guān)工作人員對食品安全危害結(jié)果承擔(dān)刑事責(zé)任方面存在對立的兩種意見，一種觀點認為：國家機關(guān)工作人員的瀆職行為與危害后果沒有直接或者必然的因果關(guān)系，國家機關(guān)工作人員違反規(guī)定不履行監(jiān)管職責(zé)，并不必然導(dǎo)致危害后果的發(fā)生，即使國家機關(guān)工作人員履行監(jiān)管職責(zé)也未必不發(fā)生重大食品安全事故；另一種觀點認為：國家機關(guān)工作人員沒有依法履行監(jiān)管職責(zé)，就要對其沒有履行監(jiān)管職責(zé)的瀆職行為產(chǎn)生的后果負責(zé)，盡管這種后果不是其直接造成的。您的個人觀點怎樣認為？

　　李忠誠：有監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)工作人員不履行監(jiān)管責(zé)任就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督過失的責(zé)任，這不是客觀歸罪，而恰恰是國家設(shè)立食品安全監(jiān)管的機構(gòu)與人員崗位以防止責(zé)任空置、監(jiān)督失靈所明確要求的。這種監(jiān)管職責(zé)即使是被認為與重大食品安全事故僅有間接的因果關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，唯有如此才能符合國家設(shè)立監(jiān)管機關(guān)、增加監(jiān)督措施以達到切實保護人民利益的服務(wù)宗旨。

　　從嚴處罰食品監(jiān)管瀆職

　　記者：依據(jù)刑法修正案(八)第四十九條規(guī)定：“負有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰。”怎樣看待這條規(guī)定的量刑設(shè)定？

　　李忠誠：在這條規(guī)定中，食品安全監(jiān)管瀆職罪設(shè)有3個處罰等級：一是“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役”，這個量刑檔次要比刑法第三百九十七條規(guī)定的濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪的第一個量刑檔次的“處三年以下有期徒刑或者拘役”的規(guī)定更為嚴格，體現(xiàn)了立法者對食品安全監(jiān)管瀆職罪從嚴態(tài)度；二是“造成特別嚴重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑”，刑法第三百九十七條規(guī)定的濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪的這一量刑檔次的前提條件是“情節(jié)特別嚴重”，法定刑為“處三年以上七年以下有期徒刑”?？梢娛称繁O(jiān)管瀆職罪這一量刑檔的前提條件表述與濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪的表述不同，但法定刑的檔次提高了、從嚴了；三是“徇私舞弊犯前款罪的，從重處罰”，刑法第三百九十七條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪有徇私舞弊情節(jié)的，直接規(guī)定法定刑，即“處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑”，從這一點來看，食品監(jiān)管瀆職罪有徇私舞弊情節(jié)的，用從重處罰來解決，即在法定刑內(nèi)選擇適用較重刑罰以體現(xiàn)從重精神。

　　記者：徇私舞弊不移交刑事案件罪是指行政執(zhí)法人員徇私情、私利，弄虛作假，或偽造案件材料，或隱瞞情況，或篡改鑒定結(jié)論等對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機關(guān)追究刑事責(zé)任的刑事案件而不移交司法機關(guān)處理，情節(jié)嚴重的行為。老百姓不僅痛恨危害食品安全的罪犯，更痛恨那些縱容和包庇危害食品安全罪犯的行政執(zhí)法人員。

　　李忠誠：立法機關(guān)已經(jīng)注意到了這個問題。食品監(jiān)管瀆職罪在濫用監(jiān)管職權(quán)的形態(tài)下，既可以表現(xiàn)為對明知違法而不予以處罰，導(dǎo)致食品企業(yè)生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品或者有毒、有害食品，造成重大食品安全事故或者其他嚴重后果；還可以表現(xiàn)為對明知食品企業(yè)合法正常進行生產(chǎn)、銷售經(jīng)營，違反規(guī)定進行處罰，干擾食品企業(yè)正常生產(chǎn)、銷售經(jīng)營活動，造成其他嚴重后果的情況。食品監(jiān)管瀆職罪在玩忽職守的形態(tài)下，有關(guān)食品監(jiān)管人員不履行監(jiān)管職責(zé)或者不認真履行監(jiān)管職責(zé)，走過場，對違法行為睜一只眼閉一只眼，甚至接受吃請送禮后，不履行監(jiān)管職責(zé)或者不認真履行職責(zé)，因而產(chǎn)生重大食品安全事故或者其他嚴重后果的情況。

　　記者：在食品安全案件中，假如國家機關(guān)工作人員的犯罪行為涉及食品監(jiān)管瀆職罪也涉及徇私舞弊不移交刑事案件罪，如何量刑處罰？

　　李忠誠：當(dāng)食品監(jiān)管人員的檢查、檢驗行為接觸到有關(guān)企業(yè)涉嫌相關(guān)刑事案件時，如果徇私情、私利不處罰，或者只作行政處罰而沒有依法移交司法機關(guān)處理，則構(gòu)成徇私舞弊不移交刑事案件罪。如食品監(jiān)管人員在食品生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)檢查、檢驗時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對象涉嫌生產(chǎn)銷售偽劣商品罪、生產(chǎn)銷售不符合安全標準的食品罪以及生產(chǎn)銷售有毒、有害食品罪和非法經(jīng)營罪等情況時，食品監(jiān)管人員因私情、私利而弄虛作假，或偽造案件材料，或隱瞞情況，或篡改鑒定結(jié)論等，不將相關(guān)的刑事案件移交司法機關(guān)處理，則構(gòu)成徇私舞弊不移交刑事案件罪。當(dāng)違法企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品、或者生產(chǎn)、銷售有毒有害食品造成重大食品安全事故或者其他嚴重后果的，則食品監(jiān)管人員還構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪，應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰。